Existen dos razones por las que no ha prosperado la reforma política:

1. La mayoría de las reformas de fondo impactan los intereses de nuestros partidos; y ellos no tendrían por qué aprobarlas si no son responsables ante los electores, como hoy sucede. En breve, no habrá reformas sin una presión concreta y organizada en temas puntuales.

2. La sobreabundancia de falsos debates. Algunos apoyan temas que son populares pero ineficaces, como reducir el tamaño del Congreso o insertar mecanismos como el referéndum, el plebiscito y la revocación del mandato.

La creencia que más ha frenado el cambio es asumir que los problemas del país se resolverán si reformásemos todo el orden jurídico. Sin embargo ningún modelo resiste un análisis serio. Al final del día lo único que generan los proponentes de transformaciones radicales es miedo al cambio.

Hace poco el Instituto de Estudios para la Transición Democrática (IETD) publicó su documento Equidad social y parlamentarismo, que propone un cambio radical basado en dos ejes: la instrumentación de una red de protección social y el cambio de régimen a un sistema parlamentario.

Es cuestionable que las políticas de bienestar sean tema para refundar un país. Más allá de valoraciones, la intervención del Estado en los mercados y la provisión de bienes y servicios es materia de oferta partidista, concretamente de izquierda. Los diversos países transitan de reformas intervencionistas a privatizadoras y el equilibrio nunca es permanente.

Imponer un modelo de desarrollo a nivel constitucional basado en una red de protección social le restaría capacidad al Estado para enfrentar problemas derivados de la misma como aparatos burocráticos, ineficacia, intereses enquistados y corrupción: tal y como sucede en México. También hay mucho por analizar sobre el papel del estado de bienestar en las crisis que enfrentan varios países europeos.

Se analizará aquí la propuesta del cambio de régimen, en particular la seriedad de sus planteamientos y su viabilidad en México.

Un sistema presidencial nace a partir de la necesidad de equilibrar poderes. Tanto el ejecutivo como el legislativo son elegidos de manera separada y ninguno puede disolver al otro. Las relaciones entre ambos se basan en la vigilancia y el control del Congreso hacia el gobierno. Lo anterior hace que las asambleas sean fuertes y profesionalizadas en cuanto a atribuciones y estructuras.

En un sistema parlamentario el gobierno emana de la mayoría en una de las cámaras, ya sea porque un partido la alcance o se requiera una coalición. Cuando sucede lo último, el grupo que tiene la primera minoría negocia espacios en el gabinete con sus posibles socios. En caso de perderse la confianza de la mayoría se convoca a nuevas elecciones, donde el ciudadano decide si retira o reitera su voto a alguna de las fuerzas políticas.

Durante los años noventa del siglo pasado surgió una corriente de académicos que afirmaba que los sistemas parlamentarios son más estables. Al contrario, opinaban que los sistemas presidenciales eran propensos a la parálisis y la ingobernabilidad. Por ejemplo veían en la formación y existencia independientes de los poderes una fuente estructural de conflicto entre ejecutivo y legislativo, pudiendo inhibir la acción del gobierno.

El debate no ha llegado a una conclusión. En primer lugar, aunque los regímenes parlamentarios han sido estables a partir de la segunda mitad del siglo pasado, eran los que colapsaban durante la primera mitad. Cuando se restauró el orden ninguno pensó en transitar al presidencialismo, sino hicieron un diagnóstico sobre lo que falló y modificaron sus reglas al respecto.

De la misma forma las democracias presidenciales se han adaptado desde su restauración durante la década de los noventa. Por ello han comenzado a dotar a sus ejecutivos para defenderse de los excesos de sus legislativos e impulsar su agenda como poder de decreto, la iniciativa preferente y fortalecer sus atribuciones de veto.

Tampoco experiencias exitosas de cambio de régimen en Iberoamérica. Chile experimentó con el parlamentarismo a finales del siglo XIX y principios del XX y regresó al presidencialismo. Incluso Brasil transitó de una monarquía parlamentaria a un sistema presidencial en esos años.

Por último, el debate académico comienza a señalar que los colapsos de las democracias se deben también a factores societales. Por ejemplo, durante los años setenta las democracias de Iberoamérica colapsaron en el marco de la Guerra Fría, la cual implicó la radicalización de los partidos de izquierda y la presencia de guerrillas en casi todos los países. Ese ambiente dificultó la colaboración a tal grado que se impusieron soluciones autoritarias.

Lo anterior señala que, aunque los arreglos institucionales son importantes pues definen las reglas del juego, sería absurdo atribuirles todo el peso en el éxito o fracaso de una democracia. Es necesario vigilar de manera constante el desempeño de nuestros arreglos y la forma en que interactúan con el entorno. Creer que las reglas por sí solas van a generar cambios sin conocer los contextos es pensamiento mágico.

Un criterio para determinar la solidez de la propuesta del IETD es ver si un sistema parlamentario posee o no las cualidades que se le atribuyen. Esto es, si los problemas que se detectan dependen realmente de un régimen presidencial, resolviéndose con el cambio.

El documento atribuye numerosas cualidades al parlamentarismo: la generación de acuerdos de lago alcance, un mayor apoyo popular, la deliberación y discusión ilustrada en las cámaras y un menor patrimonialismo. Sin embargo, una revisión desapasionada muestra que las expectativas no tienen sustento. Revisemos los argumentos.

Tanto en regímenes presidenciales como parlamentarios un gobierno sólo puede garantizar los acuerdos políticos que se alcancen durante la duración de su mandato. Más allá de ese plazo el seguimiento de cuanto se haya realizado dependerá de otros operadores políticos, quienes en realidad no tendrían por qué respetar cuanto pactaron sus antecesores.

No obstante, los votantes de otras democracias pueden mantener la vigencia de los acuerdos y políticas de un gobierno a través de ratificarlo en la siguiente elección. En México todo empieza desde cero al permanecer los tomadores de decisiones en sus encargos por tres o seis años. Aun en el supuesto de que repita un partido, poco de cuanto hizo la administración anterior perdura.

El grado de apoyo popular tampoco depende de un régimen político. Si así fuera no habría colapsos en las democracias presidencial o parlamentaria. El problema tiene que ver con el desempeño de un gobierno y su capacidad para generar condiciones de gobernabilidad. Cierto, el diseño institucional es relevante. Pero afirmar que el sistema político genera mayor apoyo por sí mismo es una exageración insostenible.

Para algunos historiadores, el siglo XIX fue la era dorada de los parlamentos. Entre las razones citan que los debates eran ilustrados y los mejores hombres se peleaban por ser representantes. En esos años el derecho a votar se encontraba restringido a clases acomodadas o a elección indirecta, lo cual hacía que ingresasen precisamente los individuos con niel socioeconómico acomodado y con ilustración.

En contraste, la apertura gradual de la participación política a la clase trabajadora llevó a la creación de los partidos políticos y al ingreso de legisladores que dejaron a un lado la retórica. Este fenómeno lo reportaba el político británico Lord Bryce en 1921. Todavía más, la aparición de los medios masivos de comunicación hizo que los representantes busquen posición ante sus distritos a través de intervenciones en tribuna, privilegiando el mensaje escueto o la declaración escandalosa antes que la deliberación y la discusión ilustrada.

Hace aproximadamente cien años que los órganos legislativos de todo el mundo dejaron de ser el foro deliberativo ilustrado que propone los integrantes del IETD. Esto no es algo malo en sí, pues las sociedades evolucionan. Lo que sorprende es el intento de generar falsas expectativas a través de ideas anacrónicas.

El patrimonialismo es una práctica común en todos los regímenes políticos. Tomemos un caso europeo: Francia. En ese país los diputados a la Asamblea Nacional tienen poco peso frente a sus partidos. Para tener una base de apoyo la constitución les permite acumular mandatos, como ser alcaldes de manera simultánea. Esta práctica lleva a que sus electores los vean como dignatarios que reparten beneficios a las localidades.

De esa forma los legisladores tienen la capacidad para presionar por asignaciones presupuestales, pero esto los hace paradójicamente clientes del gobierno. Además el presidente francés cuenta con una partida presupuestal que ejerce a voluntad, la cual es destinada a obras arquitectónicas en distritos que colaboran con el ejecutivo.

Lo anterior significa que el patrimonialismo no necesariamente es una mala práctica, e incluso ayuda a generar gobernabilidad. Sin embargo es poco deseable que se ejerza de manera opaca, como ocurre en México. ¿El problema se resuelve con cambiar de régimen? De ninguna manera. Se requieren políticas de transparencia.

Los seis argumentos del IETD

Cerca del final del documento, los autores distinguen seis razones por las que habría México de transitar hacia un régimen parlamentario. Se revisará la solidez de cada una.

1. Las mayorías son previas al gobierno; ellas son las que producen naturalmente al gobierno y no hay que construirlas mediante trucos institucionales.

Los regímenes parlamentarios más estables tienen una característica en común: generan mayorías a través de sobrerrepresentar a los partidos con más presencia. Es decir, recurren a los trucos institucionales que rechazan los miembros el IETD como las segundas vueltas y el aumento al umbral de representación.

La Cámara de los Comunes del Reino Unido se elige por distritos de mayoría relativa, lo cual sobrerrepresenta hasta en un 11% a los partidos más grandes: el conservador y el laborista. Está sobre la mesa la discusión de transitar hacia un sistema mixto (esto es, que cuenta con asientos de mayoría y de representación proporcional), e incluso en mayo de 2011 tendrá lugar un referéndum en la materia. Pero al día de hoy la moneda está en el aire.

Los diputados de la Asamblea Nacional en Francia son electos con la mayoría simple de sus distritos, por lo que se recurre con frecuencia a la segunda vuelta. Esto limita el número de partido desde los procesos electorales.

En Alemania existe un sistema electoral mixto. Los partidos nazi y comunista se proscribieron en 1949, con el fin de evitar las posiciones extremas. Para acceder a los asientos de representación proporcional, los partidos deben alcanzar umbral de representación del 5% de la votación. En México el umbral es de 2% y el Presidente Calderón propone aumentarlo a 4%.

La mayoría de los sistemas de representación proporcional establecen fórmulas que premian a los paridos con mayor presencia, como les sucede a los partidos Socialista Obrero Español y Popular de España.

Al contrario, Italia tuvo un sistema electoral de representación proporcional pura de 1946 a 1997. La inestabilidad en los gobiernos y el colapso de la clase política a mediados de los años noventa hizo que se transitase hacia un sistema electoral mixto.

2. Fuerza la negociación y la naturaliza, la hace parte del paisaje, la normaliza en el Congreso y en el gobierno.

La negociación en un sistema parlamentario depende del número de partidos necesarios para formar una mayoría en la cámara baja. Entre menos son, más se incrementa la posibilidad de que el gobierno termine su mandato. El multipartidismo plantea retos importantes para la gobernabilidad tanto en sistemas presidenciales como parlamentarios.

Otra vez, los regímenes parlamentarios más estables son los que generan mayorías o gobiernos de coalición con un socio mayoritario. Un sistema de partidos demasiado amplio y polarizado es un peligro para la supervivencia de una administración, pues los socios minoritarios pueden imponer su capacidad de chantaje cuando se necesita actuar frente a problemas de coyuntura que no están contemplados en los programas de gobierno.

Un caso extremo de país con un sistema multipartidista al que le resulta cada vez más difícil establecer una coalición estable es Bélgica, debido a sus divisiones nacionalistas.

3. No necesita desplazar o cancelar el pluralismo real; por el contrario, lo admite y lo incorpora en su propio funcionamiento.

En casi todas las democracias los partidos son sujeto de financiamiento público. Esto significa que para adquirir y conservar el registro, deben tener un apoyo popular mínimo; por lo que deben ser competitivos para sobrevivir. Y por más que se respete el pluralismo real de una sociedad, habrá opciones que no contarán con representación o, debido a su tamaño, seguirán tácticas de supervivencia política.

Coincido en que no es bueno cancelar el pluralismo. Sin embargo es necesario definir las situaciones con claridad, evitando incurrir en medias verdades y diagnósticos equívocos.

4. Evita la permanencia de gobiernos “zombis”, es decir, los gobiernos que ya no tienen mayoría, que no tienen la pericia o capacidad para seguir ocupando la dirección estatal y, por ello, son naturalmente desplazados.

Es interesante observar que mientras en ese pasaje parecen descalificar a los gobiernos minoritarios, unos párrafos después los elogian y reconocen que pueden llegar a ser estables. Sin embargo nunca dan una explicación de por qué sucede, salvo atribuir esto a la pericia o impericia de los actores.

Empecemos con un tema básico: los votos de confianza son raros en países que tienen gobiernos estables y un primer ministro los llega a invocar en temas centrales para la supervivencia de la administración. También existe la posibilidad de que surja un escándalo de tal magnitud que el gabinete tenga que renunciar y se llamen a nuevas elecciones. Pero estos escenarios son poco comunes.

En circunstancias normales los gobiernos minoritarios pueden sobrevivir gracias a la colaboración de partidos minoritarios que, si bien no les interesa formar parte del gabinete, desean vender sus votos a cambio de beneficios a sus bases. Tal es el caso de España, donde administraciones tanto de izquierda como de derecha se han apoyado en los partidos nacionalistas vascos y catalanes para gobernar, aunque esos votos puedan ser muy caros.

5. Despresuriza y normaliza el momento electoral, pues lo importante es la votación por partido (no por la persona) y es la negociación congresual la que resuelve el dilema de quién ocupará la primera cartera.

Un asunto que nunca toca el documento del IETD es por qué la votación de partido es tan importante en sistemas parlamentarios. La razón: porque la única vía de acceso al gobierno es a través de una carrera legislativa que inicia, se desarrolla y culmina en la cámara baja. Un primer ministro es aquel que, gracias a su habilidad política y tras numerosas reelecciones, ha sabido ascender en rango y poder dentro de su grupo parlamentario y al mismo tiempo de su partido.

Para decirlo en términos mexicanos, el primer ministro tiene el mismo poder que el presidente, el dirigente de su partido político y los coordinadores de sus grupos parlamentarios en ambas cámaras en países donde un grupo parlamentario tiene mayoría. Entre más grande sea la coalición, menor es su influencia en las decisiones públicas.

Por lo tanto el votante en un sistema parlamentario sabe quién sería el próximo primer ministro si algún partido gana la mayoría, se convierte en primera minoría o, de existir dos institutos políticos en esa condición, cuáles serían las coaliciones factibles. No existe el azar en las negociaciones para crear gobiernos.

Todavía más, la presencia de los medios masivos de comunicación hace que adquieran cada vez más relevancia los perfiles de los dirigentes de los partidos en el ánimo del votante. Es decir, las elecciones de los sistemas parlamentarios se están “presidencializando”.

En breve, las elecciones en los sistemas parlamentarios pueden llegar a ser tan difíciles como en los regímenes presidenciales.

6. Separa claramente la representación del Estado de la jefatura del gobierno.

No queda claro cómo esta separación de roles incide en una mayor o menor gobernabilidad. Los votantes en sistemas parlamentarios saben que el jefe del Estado es distinto al de gobierno pues desde el siglo XVIII el monarca fue perdiendo sus poderes frente al legislativo, quedándose con funciones protocolarias. A lo largo de los siglos XIX y XX varias naciones se transformaron en repúblicas y decidieron mantener esa distinción.

Por el contrario, los sistemas presidenciales no necesitaron establecer esa separación. Es poco claro que el tener un jefe de Estado y uno de gobierno mejore el desempeño de las instituciones de un país. En todo caso, sería un proceso largo acostumbrar al electorado a aceptar esa separación.

A lo largo del documento, los miembros del IETD afirman que el parlamentarismo es el sistema que más se ajusta a la realidad mexicana, e incluso que el presidencialismo se ha agotado. Aunque pueda parecer innovador, el debate sobre el cambio de régimen ha aparecido y desaparecido de manera intermitente a lo largo de nuestra historia y nunca ha prosperado.

En los primeros años de nuestra vida independiente el régimen político formó parte central de los debates. Hacia 1856 el parlamentarismo fue una de las banderas de constituyentes como Francisco Zarco. Incluso tras la caída de Porfirio Díaz y antes de la promulgación de la constitución de 1917 había corrientes que abogaban por el cambio de régimen como Antonio Enríquez, quien en 1913 propuso el cambio de régimen en 1913 con su libro Dictadura presidencial o parlamentarismo democrático.

Sin embargo una y otra vez ha permanecido un sistema de separación formal de poderes, aunque no se le podría llamar un régimen presidencial, sino presidencialista. Tal vez sería mejor desarticular primero los elementos que sustentaron ese orden político antes que pensar en un cambio tan radical como transitar al parlamentarismo.

De acuerdo con estudios académicos el presidencialismo mexicano se basó en cuatro elementos: 1) el sistema presidencial, definido en la Constitución de 1917; 2) la creación de un partido hegemónico a nivel nacional; 3) el control sobre las candidaturas a los cargos de elección popular gracias a la no reelección de legisladores y alcaldes a partir de 1933 y 4) los poderes metaconstitucionales que adquirió el presidente como titular de la maquinaria política que se había creado.

El cambio de partido en la Presidencia en el 2000 no llevó al replanteamiento de las reglas del juego. Esto genera diversos problemas para la gobernabilidad:

1. Un presidente débil, toda vez que la fuerza del ejecutivo residía en poderes metaconstitucionales antes que en facultades definidas en la Constitución. Al contrario de sus contrapartes en Iberoamérica, el veto es débil y no cuenta con mecanismos como la facultad de decreto o la iniciativa preferente.

2. El viejo sistema llevó concentró atribuciones en la federación, depositándolas en un Congreso de la Unión controlado por un partido mayoritario. La desaparición de un Presidente titular de la maquinaria política del PRI hizo que los gobernadores llenaran el vacío de poder en sus respectivas entidades, llevando a un sistema donde tienen enormes recursos y escasas responsabilidades.

3. El sistema político se basó en redes corporativistas, que generaban canales de comunicación preferentes entre sindicatos y organizaciones agrarias y el Ejecutivo. Hoy día son uno de los principales obstáculos al cambio, toda vez que afectaría sus intereses. Esto no se resolvería con el cambio de régimen, sino con políticas de apertura y democratización de los sindicatos.

4. La no reelección de legisladores y alcaldes genera una clase política irresponsable ante los electores. Al no permanecer los representantes más allá de tres o seis años, no se pueden establecer arreglos a largo plazo y las políticas públicas se limitan al corto plazo. Si los legisladores sólo interactúan por un tiempo limitado, no se preocuparán por tejer relaciones basadas en la confianza; lo cual obstaculiza las negociaciones.

Desarticular estos elementos requerirá tiempo y un proceso de prueba y error que podría tomar décadas y habría muchas resistencias por vencer. Quizás la propuesta del IETD tendría mayor aceptación si plantease una agenda de cambios que priorice las reformas indispensables. Si así lo hiciesen podrían articularse mejor con otros grupos en lugar de proponer modelos generales que sólo incrementan el temor al cambio.

¿Qué no dice el IETD?

En su simplicidad, el documento genera la impresión equívoca de que el cambio de régimen es cuestión de que todos los actores políticos se pongan de acuerdo. Sin embargo se ignoran los detalles de llevar a cabo el cambio. Tomemos como ejemplo dos temas: el sistema de partidos y el federalismo.

Sistema de partidos- Los integrantes de lETD dan el salto lógico de que, como tenemos ocho partidos, somos candidatos perfectos para cambiar al parlamentarismo. Sin embargo no hacen una reflexión de cuál es la fuerza de los partidos actualmente o cómo se comportarían en un nuevo entorno.

En sistemas presidenciales los partidos políticos son más débiles y descentralizados que en los parlamentarios, pues existen varios caminos para acceder al poder ejecutivo: una carrera legislativa o la administración en los estados. Eso genera diputados y senadores más autónomos en sus acciones y con incentivos para vigilar a los gobiernos.

Al contrario, en sistemas parlamentarios la única vía para acceder al poder es a partir de una carrera legislativa. Esto hace que los partidos se organicen alrededor del Parlamento y los legisladores guarden una estricta disciplina al votar.

En México los partidos se encuentran desvinculados de la ciudadanía al no haber responsabilidad de los representantes hacia sus representados. Eso hace que las estructuras sean débiles y dependan más de la mercadotecnia que del trabajo en las bases. Por cuanto a los partidos pequeños se refiere, prefieren adoptar estrategias de supervivencia como coaligarse con los grandes a conquistar votos a través de comparar propuestas.

¿Sobrevivirían los partidos pequeños un régimen parlamentario? Probablemente no, pues tendrían que ser más competitivos. Además sus dirigentes deberían de emerger a partir de una carrera parlamentaria sólida en lugar de vivir de controlar los accesos a las candidaturas como hoy hacen.

¿Cuántos partidos se necesitan para expresar la pluralidad de la sociedad mexicana? Buena pregunta, pero no puede tener solución si antes no los hacemos responsables.

Federalismo- Aunque varios países con régimen parlamentario atraviesan por proceso de descentralización administrativa hacia sus regiones, son pocos los casos donde operan sistemas federales de manera exitosa como Alemania o la India. En las últimas naciones, el marco legal establece un sistema claro de responsabilidades, tanto separas como concurrentes, entre la federación y los estados.

Como ya se comentó los gobernadores en México pueden fácilmente evadir sus responsabilidades, toda vez que los años de dominación de un partido hegemónico les retiró atribuciones. Es poco realista pensar que van a autolimitarse y asumir responsabilidades porque todos se pongan de acuerdo para cambiar de régimen.

Los gobernadores tienen otra atribución: son los grandes electores para los cargos de elección popular, toda vez que no hay posibilidad de reelección inmediata. Gracias a ello, y con una mayoría en los congresos favorables, influyen en los nombramientos, designaciones o ratificaciones de las demás instituciones como el poder judicial y los órganos autónomos.

Si diseñásemos un sistema donde las mayorías parlamentarias elijan al gobierno con los actuales incentivos, le estaríamos dando más poder a los gobernadores, quienes no están sujetos a control alguno. Los problemas de parálisis y falta de proyección a largo plazo que denuncia el documento del IETD permanecerían.

¿Se puede hacer algo para erosionar el poder de los gobernadores? Sí: quitarles ese poder de nominación y dársela a los electores, a través de que los legisladores locales y alcaldes compitan repetidas veces por el mismo puesto. Tal y como sucede en otras democracias.

Los efectos de la reelección inmediata de los legisladores y alcaldes no serían inmediatos, pero le restarían autoridad y con ello se reactivarían los equilibrios a nivel local. A partir de ello se podría buscar un federalismo más responsable. A partir de ahí podríamos hablar sobre cambiar de régimen.

No existe un sistema perfecto. Al contrario, los países más estables han tenido la capacidad de adaptar sus reglas a un entorno cambiante. Tampoco se existe la posibilidad de inventar las instituciones desde cero salvo que haya sobrevenido un colapso.

El objetivo de este texto no fue desacreditar el posible cambio a un régimen parlamentario o afirmar que el presidencial es necesariamente mejor. Lo único que se deseó señalar fue que un cambio de semejante magnitud no se puede dar si antes no se hace un análisis asertivo de qué no está funcionando con el actual sistema y por qué. A partir de ahí se podría tener una mejor perspectiva de cuanto habría de reformar y sus tiempos.

Por desgracia el documento del IETD no ofrece un cómo llegar a ese punto y se desgasta en un ejercicio de imaginación sin sustento. Bienvenido el debate serio.